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古代官场上的正副职

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明代嘉靖四十二年(公元1563年),新任江西兴国知县海瑞,向江西巡抚吴尧山递交了一份题为《兴国八议》的呈文,就本县的各项政务改革逐一提出主张。其中第八条称:兴国县人口不多,冗官不少,像清军县丞、捕盗主簿这些副县级职位,于政事无补,对民众无益,还留着有什么用?不如都裁革掉。一时间,这件事闹得沸沸扬扬。小小的知县公然提出要为自己“减副”,江西官场上又多了一件轶闻。如果以此为切入,再对古代地方政府的副职设置、权力分配以及副职与正官相互关系的处理等,都作一番观照,看看副职世界到底有什么样的精彩和无奈,相信会有更多有趣的发现。

正职与副职,到底谁怕谁?

秦汉时期的郡县副职都以副署文书、佐理事务为日常工作,除非特许,没有过问其他政务的权力。西汉末年,庐江都尉刘敞下到基层,民众手里拿着枯萎的稻谷投诉:“本地连年遭旱,县吏竟然还强逼我们完税!”刘敞说:“这事归郡守管。”于是他就拿着枯萎的稻谷去向郡守反映民意。郡守先否认旱情,等到刘敞拿出枯萎的稻谷作为证据后,竟然恼羞成怒,反问刘敞道:“这是都尉该管的事吗?”刘敞不服,就与他争执起来。

后来,分管该地区官纪监察的刺史向中央报告后,中央立刻将刘敞免职,召回长安。司马光的父亲司马池任永宁主簿时,与知县感情相恶。司马池去见知县,说要研究某项公事。知县故意面朝南坐摆出不予理睬的傲慢姿态。司马池不买帐,走上前去硬将对方的身体扳转过来,迫使他恭敬有礼地与自己对坐论事。这种情形简直可以算作荒唐戏剧中的一幕,但是却真切地反映出正副职之间关系的尴尬与无奈。

汉景帝时,郅都当济南太守,先后有几个都尉与他共事,都像害怕老虎一样害怕他。后来中央调宁成来当济南都尉。宁成比老虎更厉害,气势一下子就超过了郅太守,郅太守反过来还要小心敷衍他,向他笼络感情。为什么会出现这种现象呢?因为,虽然同样是副职,但都尉与郡守的相处又有不同了。其主要原因大概在官职级别上:郡守级别是二千石,郡丞级别为六百石,相差十分悬殊;但都尉级别比二千石只是稍微低一点而已。于是,副职对正官“不买帐”,甚至针锋相对,出现相互对抗的现象,也不少见,前文所举庐江郡尉刘敞与庐江太守相争也是一例。

唐代韩愈写过一篇《蓝田县丞厅壁记》,记载了一个姓崔的朋友,在担任谏官时因上书言事而受人排挤,被打发到蓝田县任县丞。崔县丞本来想,当县丞就当县丞呗,照样能够有所作为。可事情却不那么如愿。韩愈这样写道:办理文书时,办事小吏怀抱已经完成的案卷找到县丞,左手把案卷前部卷起来,右手递上笔,站直了看着县丞,说道:“你应该在这儿签名。”县丞抓起笔,在预定的位置上小心翼翼地签上名字,再问办事小吏是否合适。小吏说:“可以。”公事就算办完了。至于案卷上写的是什么,县丞一点不清楚。所以韩愈慨叹道,县丞“官虽尊,力势反出主簿、尉下”。好在庭院里有老槐树,靠墙有竹子,还有流水,崔县丞于是每天清扫庭院,培土浇水,然后吟诗作赋。有人问他忙什么呢?他就说:“我正忙于办公,请勿打扰。”

宋代州县的副职权位又有所提升。王安石初入仕途的差遣,就是去扬州当签书判官,由于在公事处分上常坚持己见,少不了与长官韩琦闹矛盾。因为他有通签文书的权利,着实让老韩挠头。州县正副相争的故事在宋史上很多,据欧阳修称,知州、通判相争时,通判的气焰甚至高于知州,曾经扬言,要对知州实行同级监督。有个叫钱昆的杭州人,喜欢吃螃蟹。他原在中央任职,后来请求外放去做知州。人事部门问他想去哪个州,他说只要是出产螃蟹、又无通判的地方就行,可见知州对通判敬畏到了何种程度。

明代起,地方正官权力反弹,即便是同知、县丞这种有“二堂”、“二尹”名义的第一副职,也不再有过问全局的职权,而是依惯例由正官委派,分管某一方面的工作。但若对正官的施政方针或具体处置有意见,也可以直接向上级申诉。副职难于驾驭,所以许多正官以裁减乃至清除副职为快事。本文开篇所述海瑞建议要求为兴国县减副,固然有裁冗省费的正大名义,或许也有类似动机。以他那种雷厉风行的个性,来自左右的制约自然是越少越好。何良俊记载过这样一件事,嘉靖时,先父做粮长,常在府县中听候差遣,亲见亲闻松江府的同知吴献臣是如何与知府刘琬相处的。

按照惯例,每天早上知府升堂与同僚相见后,副职官员各自回自己的办公室办事,惟独吴献臣偏偏不走,就在府堂一侧坐着,监视刘琬办理公事。一旦刘知府言行稍微有什么不当之处,吴献臣马上当面指责。说起来刘琬也是一个在官场上颇有声望的官员,怎么能够心甘情愿受到这种制约呢?有次他看见吴献臣不走,就故意不办公,干脆和他相对而坐,忿忿地说:“看你有能耐闲坐到什么时候!”吴献臣也不甘示弱,悠哉悠哉地捉一只虱子放在桌上,在虱子周围吐一圈唾沫(据说虱子怕唾),然后直视刘知府道:“看你这家伙能走到哪里去!”再如万历时广东番禺的县丞唐同,也是类似角色。有一回他去见知县议事,正好遇见知县与“诗友”在堂上歌咏唱和,当场板下脸来教训正官说:“县堂自有政事,放着堂堂正事不做,吟诗作对有什么用!”

历代正副官员相辅模式的演变

从秦汉到明清,中国地方行政建置虽然历经郡县二级制、州郡县三级制、道(路)州(府)县三级制、省(司)府州县复合制等多种变化,但各级政权的“领导班子”设置,基本上都是正副职官员相辅模式,且大多为一正二副到一正三副,只有京师、畿辅、陪都所在,因为政事繁杂而多设副职。

如秦汉是郡县二级制,郡政府的正官为郡守,副职为郡尉(后称都尉)、郡丞;县政府的正官称县令、县长,副职为县尉、县丞。小县一丞一尉,大县一丞二尉,京县三丞四尉。曹操的仕途从洛阳北部尉起步,就是京县四尉之一。“领导班子”之所以多取正副官员相辅模式,一方面是借助副职对正官的辅助提高工作效率,另一方面也寓有相互制约之意。

此种通过副职设置实施同级监督以利于朝廷控制的深意,可以以宋代为标本。宋代的州一级政区有府、州、军、监四种,州级政府各设知州(知府、知军、知监)一人为正官,通称郡守。此外还有身份特殊的“通判”。赵宋开国之初,在逐次消灭各个割据政权的统一战争中,为笼络人心,稳定政局,往往留用前政权的所谓“伪官”继续担任州府领导,同时又在他们身边设置中央派来协助工作的通判,凡是州府公事,必须由通判与知州同签,方得施行,实寓监督之意。往后,通判制度推广到宋朝全境。

神宗朝官制改革,通判被明确为副职,设置员数因衙门所管地域大小和地位轻重而定,大体为一至二员。其他像签书判官、推官等,实际上是“助理郡政、分案治事”的长官助理,而且有会同知州、通判签署公文的权利。职权配置又对正官副职的关系相处产生重要影响。

比如秦汉绝对是郡守说一不二的一长制,行政级别六百石的郡丞虽然有“二太守”的名义,但对于郡政的影响,其实还比不上只有一百石级别的主簿,就是郡府办公室主任,因为主簿是太守自署的,既是亲信,又指挥自如,比起中央派来的郡丞,自然更容易得到郡守信任。郡守与郡丞相处,亦非太守和“二太守”的关系。汉宣帝时严延年任河南太守,其郡丞看见领导就像老鼠见了猫。

守尉相争影响施政,所以东汉曾一度取消过都尉,后来因为实际需要,又不得不恢复。但是魏晋以来,副职与正官在官员级别上的差距被明显拉开,如郡太守为五品,其副职郡丞、长史都下居八品,后来又规定副职对正官要“施敬”,就是行下属谒见上司之礼。级别拉大,行施敬礼,肯定有助于克服守尉相争之类,但地方权力过于集中在“一把手”手里而导致朝廷尾大不掉的问题却严重了起来,整个魏晋南北朝都受此困扰。

所以到了唐代,又有新的对策来加以调整:一方面是缩小正副官员级别差距。如上州刺史定为从三品,别驾为从四品,长史为从五品上,司马为从五品下,一正三副,使之成为一个梯级结构;另一方面是分曹治事的属官们也都由中央任命(以往都由正职官员自己聘任),从操作层面上讲,州县的行政司法财经文教监察正是由这一班人具体执掌的。这种任官途径和在正职官员领导下分工负责的施政形式,对于实施同级监督和提升中央集权,都产生了实效。两宋在限制正官擅权方面创意更多,比如前文提过的州县政府会签制度,说白了也是让正副官员相互掣肘的设计,好处是能够有效防止“一把手”专断独行,坏处是行政效率和同僚关系可能受到消极影响。

副职该多少,痼疾何时了?

晚明以后,州县副职地位急速跌落,到清代则跌到谷底,中央分配到地方的一切权力都无可分割地被确定为州县正官这一职位独享,州县官就是“一人政府”,副职基本处在开会陪座、发告示联名的层次。

因为已成为官场花瓶,故编制上也从紧,并非所有的地方政府都要设副职,据《光绪会典》卷四、卷五记:全国共有73个直隶州、145个属州,仅设州同知52人,州通判70人;共有1314个县,仅设县丞345人、主簿55人,平均每三个县还摊不上一个副职。但“一把手”不是千手观音,事实上绝无一个人承担州县政府所有职能的可能,结果就是幕友、长随、书吏、衙役四套班子合成一个“混沌整体”,按照与正官的关系亲疏、委托轻重等差别,在不同方面和不同阶段上充当“一人制”的工具,由此造成的组织不善和缺乏协调必然导致行政效率低下。

不受制约的权力必然导致滥用和腐败,在缺乏同级监督的清代地方官场上,这一点十分凸显。所以到后来人们开始对正官的权力独揽产生了怀疑,纷纷提出在州县中增设副职以分正官权力的主张。惜乎还没等到这一轮“分州县之职守以策副贰之精神”的机制改革启动,大清朝就折腾完了。

综上所述,约知从秦汉到明清,地方政府的副职配置以及与此相关的一切制度,都经历了曲折多变的沿革。不过各具千秋之间,也有贯通历代的共同之处,就是副职的实际人数,往往比编制所定要多。没有副职,难以实施权力制约;副职太多,也会造成行政成本暴涨、行政效率低下等弊端。为此,从汉魏到晋唐,诸如《裁减丞尉诏》一类的“减副”文件常有发布,但是动真格很困难,如唐代德宗贞元三年,中央实施州县减副,总共才减了千余人,平均一个县还摊不到一个,居然“怨嗟盈路”。

历朝各代中地方副职超编最多的,要数宋朝。真宗咸平四年,有关部门汇报最新一次精官简政成果,谓裁减天下冗吏十九万五千人。所减者如此,未减者可知。这么多干部,虽然中央各机构已经“员外加置,无有限数”,毕竟只能收容极小一部分,其他都分流到各部门各单位充实领导力量。王禹偁告诉皇帝:臣故乡济州,早先是一个刺史、一个司户(民政科长),没耽误工作。以后陆续增添团练、通判、副使、判官、推官等各种官职,现在又安排了四个分管工商专营和特税征收的,一州如此,天下可知。而这种现象,亦正是中国职官史上的痼疾之一。